ГК создаются в виде вертикально-интегрированных отраслевых холдингов. Современная госкорпорация – это вертикально-интегрированная структура, имущество которой на 100% формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации.
Рассмотрим основные черты существующих моделей корпоративного управления корпорациями. Англо-американская модель корпоративного управления предполагает широкое представительство индивидуальных и независимых инвесторов. Наличие большого объема фиктивного капитала, деривативов (производных ценных бумаг).
Германская модель предполагает ключевую роль банков в представительстве и в контроле на уровне всех компонентов корпоративного управления. Японская модель делает акцент на банковский межкорпоративный контроль и представительство. Государство является активным участником реализации управления корпорациями.
Модель корпоративного управления отечественными госкорпорациями в какой-то степени напоминает каждую из этих моделей. Японскую - в части участия государства в ней как организатора и источника финансирования.. Как известно, в японской модели корпоративного управления государство является полноправным акционером, принимает участие в управлении корпораций. С другой стороны, российская модель управления госкорпорациями напоминает своей сложной структурой транснациональные американские компании. И, как в германской модели, велика в деятельности корпорации роль финансовой инфраструктуры.
Хотя список целей ГК достаточно широк: от создания перспективных нанотехнологий, до управления средствами различных фондов, все эти цели можно представить, сформировав в три группы:
1) решение социально-экономических проблем;
2) диверсификация экономики;
3) повышение конкурентоспособности российской продукции на зарубежных рынках.
Как считает президент Д.А. Медведев, госкорпорации похожи на Федеральные целевые программы. И ФЦП, и ГК созданы для объединения трудовых и материальных ресурсов и направлены на решение комплекса социально- экономических задач. Основная цель и ФЦП, и ГК – осуществление крупных инвестиций в те сектора экономики, куда частный бизнес пока не готов идти. Как предполагает Президент, часть ГК, по достижению ими цели будут ликвидированы, а часть - приватизированы. В этом случае государство получает выгоду вдвойне: во-первых, оно создает «старт ап» (то есть «пуск в эксплуатацию») крупного бизнеса, который конкурентоспособен на мировых рынках (в частности, в отраслях, новых для РФ), а во-вторых, после приватизации ГК государство пополняет бюджет за счет средств от продажи ГК.
У ГК особый порядок финансирования. Деньги, запланированные и направленные на развитие отраслей, ГК получают из бюджета ежегодно в виде вклада в уставной капитал. После ежегодного пополнения уставного капитала, другие положения бюджетного кодекса на них не распространяется. Следовательно, ГК получает финансовую гибкость, необходимую для успешного решения поставленных перед ней задач, но тем самым выходит из-под общественного контроля. В 2007 г. на формирование уставного капитала госкорпораций бюджет выделил 640 млрд руб.
Госкорпорация не обязана публиковать свою отчетность. Контроль осуществляется Правительством РФ на основе ежегодного представления ГК годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Любые другие органы власти и местного самоуправления не в праве вмешиваться в деятельность ГК.
Имущество госкорпорации формируется из взноса РФ и является собственностью госкорпорации. Госкорпорация и государство не отвечают по обязательствам друг друга.
Выбор этой формы свидетельствует о приоритете социальных, управленческих или иных общественно полезных целей перед целями пополнения госбюджета за счет дивидендов (АО).
Рассмотрим сильные и слабые стороны такой формы осуществления государством бизнес-деятельности, как госкорпорации.
К сильным сторонам относятся:
+Государственные корпорации объединили в себе целые отрасли, тем самым мобилизовали ресурсы.
+В форме ГК легче решаются юридические проблемы. Например, при слиянии, в организационно-правовой форме акционерного общества нужно много согласований в министерствах и ведомствах.
+Финансирование в виде вклада в уставной капитал обеспечивает финансовую гибкость ГК. Перераспределение прибыли идет на развитие и достижение целей ГК. При создании ГК предполагалось, что они смогут обеспечить прорыв, благодаря тому, что на них не распространяются ограничения бюджетной системы. Что они по своему усмотрению будут распоряжаться полученной прибылью, исходя из поставленных задач.
+Госкорпорации являются своего рода стартовой платформой для запуска крупного бизнеса по инициативе государства. ГК создают и развивают целые отрасли, которые не развивает бизнес из-за долгосрочности инвестиций и неясности в результатах. ГК занимают пустующую нишу или создают и развивают новую отрасль в экономике.
Также существуют и слабые стороны:
- Из-за того, что Федеральные органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность госкорпораций, они выходят из общественного и правительственного контроля.
- Без должных финансовых критериев и публичной отчетности деятельность ГК похожа часто на простое освоение государственных средств.
Таким образом, государственные корпорации, являясь по форме некоммерческими организациями, по сути, выполняют государственные задачи.
Они созданы государством, а занимаются предпринимательской деятельности для решения насущных задач государственного характера. Набор их функций весьма широк, контроль над ними в значительной степени ограничен и не транспарентен, они объединяют под «свое крыло» значительное количество бизнес-структур с государственным участием. «Ростехнологии", например, объединили предприятия самолетостроения, кораблестроения и других стратегические отраслей экономики; в целом примерно 450 структур). Их деятельность начинает напоминать деятельность Министерств.
В настоящее время госкорпорации претендуют еще на большие привилегии со стороны государства. Обсуждается вопрос о возможности выдавать руководителям госкорпораций дипломатические паспорта, которые открывают его обладателю огромные возможности: свободу безвизового передвижения по всему миру, дипломатическую неприкосновенность, транспортировку финансовых средств.
Словосочетание «государственная корпорация», помимо строгого юридического значения, принятого в российском законодательстве, несет в себе иной смысл - «корпорация, которой владеет государство». Англоязычная калька этого термина – “government-owned corporation” или “State-owned corporation” обозначает просто предприятие, находящееся в государственной собственности, причем обычно подразумевается акционерное общество, 100% акций которого принадлежат государству. Часто встречающаяся в публикациях ссылка на большое число государственных корпораций, существующих в зарубежных странах, справедлива только в том случае, если понимать под «государственными корпорациями» именно акционерные общества.
Государственная корпорация – это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась в результате поправки в федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – закон об НКО), введенной в 1999 году федеральным законом от 08.07.1999 №40-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций». Данная организационно-правовая форма была решением, принятым с целью придания особого статуса создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций. По-видимому, разработчиков закона «О реструктуризации кредитных организаций», как и законодателей, не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные ГК РФ и законом об НКО, однако чем именно не устроили неясно, т.к. никакого обсуждения данной нормы в ходе прохождения закона через Федеральное Собрание фактически не состоялось.
Следующим этапом в истории данной организационно-правовой формы стало создание Агентства по страхованию вкладов (АСВ) в 2003 году. И АРКО, и АСВ являлись соответственно кредитной и страховой организациями, поэтому подпадали под весьма жесткое регулирование, применяемое в этих сферах деятельности.
Наблюдаемый ныне всплеск активности по созданию государственных корпораций представляет собой эксплуатацию этой нормы, принятой в совершенно новых сферах и условиях, а также в совершенно иных целях.
В соответствии с п.1 ст.50 ГК РФ некоммерческие организации – это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками; согласно п.3. той же статьи «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». ГК РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций, но никак не упоминает государственные корпорации (как и ряд других организационно-правовых форм, введенных после выхода первой главы ГК).
Закон об НКО определяет государственные корпорации следующим образом:
Статья 7.1. Государственная корпорация
1. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.
Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.
В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.
2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.
Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
3. Особенности правового положения государственной корпорации устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.
4. Положения настоящего Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
На основании этой статьи можно выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса государственной корпорации.
1) Ввиду расплывчатости формулировки п.1 не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст.110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля.
2) Имущество и денежные средства, переданные государственной корпорации ее учредителем – государством – перестают быть объектом государственной собственности. То есть, государство не имеет ни вещного права на имущество государственной корпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участием или некоммерческого партнерства).
3) Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования государственных корпораций и влияния учредителя на деятельность государственной корпорации. В отношении каждой их них эти вопросы регулируются отдельным законом. Иными словами, нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.
4) Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением государственной корпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне – требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» (ст.7, п. 2). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю.
Неопределенность, свойственная законодательным нормам о государственных корпорациях, вызывает серьезную критику со стороны профессиональных юристов. Например, в учебнике по гражданскому праву, подготовленном кафедрой гражданского права юридического факультета СПбГУ, говорится:
Появление государственных корпораций – в ряду некоммерческих организаций – опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц. Статья 7.1 [закона об НКО] отличается таким лаконичными и в то же время каучуковыми формулировками, что ее толкование практически лишено смысла .
Вопрос о контроле за деятельностью государственных корпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение. Поскольку для каждой их государственных корпораций эти вопросы регулируются отдельным законом, ниже представлен эмпирический анализ шести подобных законов с точки зрения:
(а) возможности контроля со стороны учредителя за достижением уставных целей государственной корпорации,
(б) полномочий учредителя по определению руководящего состава государственных корпораций.
Законодательные нормы, обеспечивающие контроль за достижением целей государственной корпорации со стороны учредителя, сведены в таблицу Приложения 1.
Анализ полномочий в сопоставлении с целями позволяет сделать следующие выводы.
1) В большинстве законов о создании этих государственных корпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей (случай Ростехнологий, Роснанотеха и АСВ), либо критерии оказываются существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (случай Росатома и Внешэкономбанка). Единственным исключением можно считать Олимпстрой, но это, по-видимому, объясняется конкретностью и узкой направленностью его деятельности – строительством олимпийского комплекса г. Сочи, что позволяет сформулировать четкий критерий, а именно – ход строительства и выполнение планов строительства.
2) Законы не предусматривают для большинства государственных корпораций процедур средне- и долгосрочного планирования, за исключением Росатома. В последнем случае не определены ограничения на пересмотр показателей программы и частоту их пересмотра.
3) В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.
Полномочия учредителя (Российской Федерации в лице органов государственной власти) приведены в следующей таблице Приложение 2..
1) Процедуры формирования руководящих органов государственных корпораций учредителем существенно различны у разных корпораций, как и система представительства различных федеральных органов законодательной и исполнительной власти.
2) В большинстве государственных корпораций решающий голос в формировании руководящих органов государственных корпораций принадлежит Президенту РФ. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов Президента и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны государственных корпораций.
3) Законы не предусматривают никаких фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей государственных корпораций и их наблюдательных советов.
Всего в РФ в настоящее время существуют семь государственных корпораций: Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", речь о которой пойдет ниже, Государственная корпорация "Ростехнологии", Государственная корпорация нанотехнологий, Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", Государственная корпорация - Агентство по страхованию вкладов, Государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой). Все эти государственные корпорации созданы на основании отдельных федеральных законов .
Контроль за деятельностью государственной корпорации осуществляется Правительством РФ на основе ежегодного представления корпорацией годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов корпорации. Любые другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность государственных корпораций. Руководитель государственной корпорации назначается Президентом РФ, что еще раз подчеркивает особую значимость данного института .
Государственная корпорация благодаря своим особенностям отличается и от государственных унитарных предприятий: она выведена из-под контроля ряда государственных органов, и собственность государственной корпорации не является государственной собственностью.
Контроль за собственностью государственной корпорации выведен из-под надзора Счетной палаты. Более того, на государственные корпорации не распространяются положения Федерального закона от 26 октября 2002 г. "О несостоятельности (банкротстве)".
Некоторые авторы высказываются за создание единого специального федерального закона о государственных корпорациях. Это вызвано тем, что в современных условиях создание государственных корпораций приобрело массовый характер. Необходимость в отдельном акте обосновывается также тем, что государственные корпорации распоряжаются большими суммами средств, предоставленных из бюджета, а также средствами Инвестиционного фонда для реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства (ст. 179.2 БК РФ) . |
обратная связь
