Одним из неотъемлемых элементов идеологии идущей в стране с 2003г. административной реформы и параллельно развивающейся реформы бюджетного сектора было и есть повышение самостоятельности бюджетных учреждений при одновременном усилении контроля за результатами их деятельности. Повышение самостоятельности в первую очередь подразумевает уменьшение контроля за статьями расходов в рамках бюджетной классификации, отказ от Единой тарифной сетки при регулировании оплаты труда и возможность переноса неизрасходованных денежных остатков на последующие отчетные периоды. Это дает следующие преимущества в плане повышения эффективности деятельности организаций:
1) повышается заинтересованность в повышении эффективности использования имущества и денежных средств организаций, в частности, путем внедрения ресурсосберегающих технологий;
2) появляется заинтересованность в расширении дополнительных, в том числе платных, услуг населению и юридическим лицам;
3) появляется возможность осуществлять многолетнее финансовое планирование на уровне организации и осуществлять расходы, выгода от которых проявится в последующих отчетных периодах;
4) появляется возможность активной политики на рынке труда, т.е., привлечения квалифицированных сотрудников путем повышения заработной платы.
В этом направлении Президентом, Федеральным Собранием и Правительством РФ был предпринят ряд шагов, среди которых в первую очередь надо упомянуть принятие федерального закона от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Говоря неформально, автономное учреждение – это промежуточная форма между бюджетным учреждением и государственным (муниципальным) унитарным предприятием.
В то же время, очевидно, что организационно-правовая форма государственной корпорации также позволяет решить проблему негибкости организаций бюджетного сектора. Однако это достигается, как уже было сказано, за счет перевода государственной собственности в негосударственный сектор. В этой связи представляется целесообразным сопоставить некоторые черты организационно-правовых форм государственной корпорации и автономного учреждения.
И государственная корпорация, и автономное учреждение являются некоммерческими организациями. В частности они обязаны использовать прибыль от своей деятельности на цели, ради которых они были учреждены. И та, и другая форма обладают достаточной самостоятельностью для решения перечисленных выше задач повышения эффективности оказания услуг физическим и юридическим лицам.
Принципиальное различие между ними состоит в том, что имущество, которым распоряжается автономное учреждение, закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества автономного учреждения является ее учредитель - Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (п.1 ст.3 закона «Об автономных учреждениях»). Автономное учреждение «без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно», за исключением передачи денежных средств и имущества другим юридическим лицам в качестве учредителя (п.2 и 8 той же статьи). Кроме того, особому контролю со стороны учредителя подвергаются крупные сделки автономного учреждения. Учредитель устанавливает автономному учреждению задания в соответствии с уставной целью деятельности и обеспечивает их бюджетное финансирование, что создает возможности контроля за результатами его деятельности и стимулирования к выполнению возложенных на него функций.
Таким образом, организационно-правовая форма автономного учреждения создает достаточно стимулов для повышения эффективности деятельности организаций бюджетного сектора. Но при этом она оставляет их под контролем со стороны государства (местного самоуправления), достаточно жестким для того, чтобы, с одной стороны, уменьшить риск вывода активов и, с другой стороны, обеспечить минимально необходимые объем и качество оказываемых услуг.
В противоположность этому имущество и денежные средства, передаваемые государственной корпорации, перестают быть государственной собственностью. В законодательстве о некоммерческих организациях вопросы контроля за использованием их имущества со стороны учредителя практически не прописаны. В то же время в принятых законах о создании государственных корпораций последним предоставляются широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя. Контроль за крупными сделками законами не предусмотрен. Наконец, этими законами не предусмотрены установление заданий и конкретный механизм контроля их выполнения со стороны Российской Федерации; лишь в отдельных случаях предусмотрено утверждение Правительством долгосрочных программ.
Таким образом, если форма автономного учреждения представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора, повышающий самостоятельность организаций, но сохраняющий достаточно жесткий контроль за сохранностью государственной собственности и выполнением возложенных на эти организации функций, то форма государственной корпорации является радикальным переводом государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и увода активов.
Указ Президента РФ от 23.07.2003 №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» определил в качестве одного из приоритетных направлений этой реформы «организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам» (п.1). При создании государственных корпораций, которым делегируются функции государственных органов, принцип организационного разделения функций частично соблюдается, т.к. на новые структуры возлагаются в основном функции управления государственным имуществом (точнее, имуществом, передаваемым от государства) и оказания услуг, а также производства товаров.
Однако некоторые из государственных корпораций приобретают различные функции по определению государственной политики, нормативному регулированию, контролю и правоприменению.
Революционным разрывом с принципом разделения функций является закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»». Этот закон возлагает на государственную корпорацию кроме хозяйственных также функции регулирования (нормотворчества), надзора и контроля. Перечень такого рода властных полномочий «Росатома» приведен в таблице Приложения 3.
Таким образом, создание корпорации «Росатом» в соответствии с данным законом будет означать радикальный отказ от принципов административной реформы в части разделения хозяйственных и властных функций.
Более того, с принятием закона ситуация примет парадоксальный характер: функции государственного регулирования, надзора и контроля будет выполнять негосударственная организация, в значительной части финансируемая за счет своей коммерческой деятельности.
В случае ряда других государственных корпораций передача им государственных функций выражена менее ярко, но, тем не менее, тоже имеет место. Например, государственная корпорация «Ростехнологии» будет принимать «участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» (ст. 3, п.3). Поскольку, с одной стороны, эта государственная корпорация будет получать бюджетные средства для распределения между проектами в соответствующей области а с другой стороны, критерии и приоритеты распределения или процедура их формирования в законе не определены, то фактически эта организация принимает на себя функцию определения государственной военно-технической политики. Наконец, следует заметить, что согласно закону список функций государственной корпорации не является закрытым (там же), и передача ей властных функций может осуществляться последующими подзаконными актами.
Довольно трудно найти в новейшей истории подробные примеры. Наиболее близким аналогом такой структуры будут некоторые архаичные институты, существовавшие в разных странах в период позднего Средневековья и абсолютизма, такие как откупа, купли-продажи должностей, кормления, колониальные компании и т.п. Общим для всех этих институтов является то, что властные полномочия передавались монархом частному лицу или группе частных лиц (корпорации), причем лицо, получившее эти полномочия должно было финансировать свою деятельность за счет доходов, получаемых в соответствии с переданными полномочиями. Главное отличие, например, ГК «Росатом» от этих старинных институтов состоит в том, что тогда суверен получал плату в обмен на предоставленные полномочия; в нашем же случае суверен не только передает полномочия, но и сам выделяет финансирование субъекту, их получившему. Проанализируем отличия в объемах функций и полномочий разных государственных корпораций – ведь чтобы судить о последствиях развития этих институтов, надо представлять не только налагаемые на них ограничения, но и возможности, которыми располагают их руководители.
Таблица 3.1.
Экономические функции и правомочия государственных корпораций
Государственная корпорация Экономические функции и правомочия
Росатом Открытие банковских счетов в России и за рубежом, производство и сбыт, передача электроэнергии, транспортировка и утилизация ядерных материалов, строительство ядерных объектов, инвестиции в российские и иностранные организации, создание филиалов и представительств за рубежом.
Роснанотех «Финансирование проектов» по разработке, производству и подготовке специалистов в сфере нанотехнологий, «выполнение других функций»; открытие банковских счетов в России и за рубежом, создание новых некоммерческих организаций
Олимпстрой Выполнение строительных работ, эксплуатация олимпийских объектов, отбор инвесторов, отбор оценщиков для изымаемых участков земли, координация использования иностранной рабочей силы, открытие вкладов в российских банках, создание филиалов и представительств, учреждение юридических лиц в России, участие в капитале хозяйственных обществ, получение федеральных земельных участков в безвозмездное срочное пользование.
Ростехнологии Участие в разработке и продвижении высокотехнологичной продукции, привлечение инвестиций в предприятия ВПК, рекламно-маркетинговая деятельность, исследования и внедрение технологий, участие в реализации государственной политики в сферах экспорта и импорта, военных закупок, международного военно-технического сотрудничества. Открытие банковских счетов в России и за рубежом.
Банк развития (Внешэкономбанк) Инвестиционная, внешнеэкономическая, страховая, консультационная деятельность, выдача кредитов, лизинг, участие в капитале хозяйственных обществ, приобретение паев в инвестиционных фондах, выпуск ценных бумаг, привлечение займов и организация привлечения займов, перекупка прав требования по обязательствам третьих лиц, операции с фьючерсами, обслуживание бюджетных кредитов, страхование экспортных кредитов, выдача гарантий, создание филиалов и представительств в России и за рубежом, учреждение юридических лиц в России и за рубежом.
Агентство по страхованию вкладов Сбор взносов в фонд обязательного страхования вкладов, инвестирование временно свободных средств, выпуск эмисионных ценных бумаг.
Хотя в настоящее время передача властных (регулятивных, надзорных и контрольных) функций государственной корпорации наиболее ярко выражена в случае ГК «Росатом», можно ожидать, что на основе примера создания этой корпорации появятся и другие проекты такого рода. Этот процесс фактически будет означать радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства и начала демонтажа регулярного аппарата государственного управления. Вместо «повышения конкурентоспособности России на мировой арене» данное направление законотворчества будет означать осознанную попытку архаизации российского государства.
Структура государственных корпораций способствует злоупотреблениям в большей степени, чем любая другая организационно-правовая форма. Механизмы контроля над государственными корпорациями слабее механизмов контроля над акционерными обществами, унитарными предприятиями и государственными учреждениями.
В акционерном обществе с государственным контрольным пакетом злоупотребления менеджмента сдерживаются следующими факторами:
• Миноритарные акционеры представлены в органах управления;
• Акции компании обращаются на фондовом рынке (их обесценение в сравнении с национальным фондовым индексом – четкий признак недостатков управления);
• Вознаграждение менеджеров может быть поставлено в зависимость от курса акций;
• Существует регламентация процедур корпоративного управления (что обусловлено и законодательством, и требованиями бирж, и инициативами самой компании, заинтересованной в привлечении инвесторов);
• Существуют четкие денежные критерии эффективности компании (прибыль, полученные бюджетом дивиденды).
В акционерных обществах со 100-процентным государственным участием и в государственных унитарных предприятиях механизмы контроля, связанные с фондовым рынком, отсутствуют. Однако эти организации все же являются коммерческими, и их эффективность в целом однозначно характеризуется размером прибыли. Кроме того, в акционерном обществе со 100-процентным государственным участием все же действуют нормы акционерного права, а имущество ГУПов является собственностью государства.
Государственные учреждения – бюджетные и автономные – коммерческими организациями не являются. Но они подчинены другим механизмам контроля. Во-первых, имущество, которым они управляют, является государственной собственностью и государство имеет в отношении этого имущества вещное право. Во-вторых, расходование средств этими организациями подчинено административным регламентам и бюджетному кодексу. В-третьих, государственные учреждения не могут создавать дочерние организации, зарубежные представительства, совместные предприятия и иные подобные структуры, с помощью которых можно выводить активы.
Можно также добавить, что основная масса государственных учреждений (школы, поликлиники и т.п.) выполняет стандартные, часто повторяющиеся задачи. В отношении этих задач можно набрать статистику, характеризующую нормальные затраты на выполнение стандартной операции, и использовать данный параметр, чтобы оценивать эффективность работ. Но подобный подход совершенно не подходит для сферы НИОКР, новейших технологий и проектов, не имеющих аналогов. Контроль на основе плановых нормативных показателей в этих областях невозможен. Поэтому нет адекватного способа оценить эффективность и добросовестность государственного управления в корпорациях, финансирующих передовые технологии и принципиальные инновации.
При отсутствии работоспособных механизмов контроля над менеджерами, им доступен ряд способов выводить активы из подконтрольных организаций и превращать государственную собственность в свою личную. Рассмотрим их.
1. Безвозмездное финансирование. Некоторые ГК («Роснанотех», «Ростехнологии», ФСР ЖКХ) имеют право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования. Таким образом, деньги могут быть переданы коммерческому предприятию, хозяин которого впоследствии вернет часть полученных денег менеджерам государственной корпорации.
2. Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус ГК позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность. Ставка по этим кредитам может быть существенно ниже рыночной. Вложив эти средства в любой актив, приносящий среднюю рыночную доходность, получатели кредита зарабатывают прибыль и делятся с менеджерами государственной корпорации.
3. Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Государственные корпорации могут вносить полученные из бюджета деньги в уставные капиталы своих дочерних и зависимых компаний. Соучредителями этих дочерних компаний могут быть частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам ГК. При этом не исключено, что соучредители данной категории будут приобретать в дочерних обществах контрольные пакеты акций, не внося в их капитал денег. Их взносы могут состоять из сильно переоцененной интеллектуальной собственности в виде бесперспективных технологий, лицензий и т.п. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству непубличных частных компаний. Ликвидировав такую компанию, контролирующий ее акционер переводит большую часть этих средств на свой личный счет.
4. Сдача активов в аренду на льготных условиях. Принадлежащие государственным корпорациям активы, например, недвижимость, могут сдаваться в аренду по символическим ставкам. Арендаторами при этом будут предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная ГК. В реальности, однако, ничто не помешает им передать активы в субаренду уже по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.
5. Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций будет гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволит менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.
6. Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя карманных подрядчиков или сговорившись с ними.
7. Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым ГК дано право выпускать долговые ценные бумаги – облигации и векселя. При этом у менеджеров будут все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения – предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация будет систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.
8. Манипуляции с фондовым рынком. Уже сегодня федеральный бюджет выделил государственным корпорациям – Внешэкономбанку, ФСР ЖКХ и «Роснанотеху» - в общей сложности 550 млрд. рублей, причем обсуждается возможность инвестирования этих средств на российском фондовом рынке. По оценкам экспертов правительства, одной десятой от этой суммы уже достаточно, чтобы создать ажиотажный спрос на все ликвидные акции России. Таким образом, «своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства ГК, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.
Итак, устройство государственных корпораций отличается отсутствием действенных механизмов контроля над их руководителями, которые получат широчайшие возможности для расхищения государственных средств. Аналогичная ситуация существовала в отечественной экономике в период 1987-1994 годов, когда ее основой были государственные предприятия с неопределенным правовым статусом.
Справка .
В 1989-92 гг. ряд советских министерств и ведомств был преобразован в государственные корпорации.
В августе 1989 г. В. Черномырдин, министр нефтяной и газовой промышленности СССР в 1985-89 гг., преобразовал свое министерство в первый государственный концерн «Газпром», во главе которого и стал. Позже концерн был преобразован в акционерное общество, причем контрольный пакет акций оказался под контролем бывших руководителей министерства.
В январе 1992 г. О. Сосковец, министр металлургии СССР с апреля 1991 г., возглавил созданную на базе этого министерства государственную корпорацию «Росчермет».
В 1992 г. В. Величко, министр энергетического и транспортного машиностроения СССР в 1987-91 гг., создал на базе своего министерства государственный концерн «Тяжэнергомаш» и стал в нем председателем правления. После приватизации концерн получил название «ТЭНМА», а В. Величко стал в нем генеральным директором.
В 1991 г., при ликвидации министерства транспортного строительства СССР, бывший министр В. Брежнев (1985-91), активно участвовал в его преобразовании в государственную корпорацию «Трансстрой», которая была приватизирована в 1993 г.
В декабре 1991 г. министерство специального строительства и монтажных работ было преобразовано в государственную корпорацию «Монтажспецстрой», которую возглавил бывший министр А. Михальченко (1989-91).
В 1991 В. Мельников, министр лесной промышленности СССР (1989-91) преобразовал свое министерство в государственную корпорацию «Российские лесопромышленники», которая была приватизирована в 1992 г.
В 1991 Н. Паничев, министр станкостроительной и инструментальной промышленности СССР (1986–1991), преобразовал министерство в государственное акционерное объединение «Станкоинструмент» и стал его президентом.
В 1991 г. Э. Первышин, министр средств связи СССР (1989-91), преобразовал министерство в Концерн производителей систем и средств телекоммуникаций и стал в нем председателем правления.
В январе 1992 г. создана государственная корпорация «Радиокомплекс», президентом которой стал В. Шимко, министр радиопромышленности СССР (1987-88, 1989-91).
В декабре 1991 г. О. Шишкин, министр общего машиностроения СССР (1989-91), создал корпорацию «Рособщемаш» и стал ее президентом.
Директора, получившие в полное распоряжение финансовые потоки своих предприятий, были материально заинтересованы в выводе всех ценных активов. Государство же не имело возможности реагировать на эти действия, так как не имело возможности оценивать эффективность управления. Методы административно-командной экономики перестали давать осмысленные результаты еще в годы застоя, а механизмов защиты частной собственности и акционерно-рыночного права в те годы еще не существовало.
Поэтому создание государственных корпораций, распоряжающихся крупными активами, открывает дорогу к неконтролируемой «стихийной приватизации», которая является наиболее деструктивным и общественно опасным видом отчуждения государственной собственности. |
обратная связь
