Налоги, как историческая категория, присущи каждому государству на любом этапе его развития. Более того, налоги являются финансовой основой существования и развития государства. Иные источники государственных финансовых ресурсов не носят такого постоянного характера и не способны долго поддерживать финансовую стабильность. В общем виде, совокупность налогов и сборов, действующих в определённом государстве на конкретном этапе его исторического развития, субъектов налогообложения и налогового законодательства принято называть налоговой системой. Для должного управления налоговой системой в государстве формируется налоговая политика. Характер налоговой политики определяет многие сферы развития государства и общества.
В России с начала 1990-х годов непрерывно проводятся налоговые реформирования, которые не всегда характеризуются строгой последовательностью. Зачастую некоторые принимаемые налоговые решения носили прямо противоположный характер. О постоянстве налоговой политики государства можно говорить только в последние годы.
Подобная нестабильность характера налоговых преобразований, на наш взгляд, складывается из-за отсутствия механизма должной оценки влияния налоговой политики государства на деятельность хозяйствующих субъектов. Кроме того, в отечественной экономической науке отсутствует более или менее принятое единообразие в определении, содержании и соотношении таких понятий, как налоговая система, налоговый механизм и налоговая политика государства, что зачастую приводит к некоторой понятийной путанице.
Проведение налоговой политики государства, адекватное потребностям экономики, невозможно без оценки последствий действия такой политики. На западе большое распространение получила так называемая кривая Артура Лаффера. Сущность данного подхода заключается в сравнении общей налоговой нагрузки (а, следовательно, и налоговых доходов бюджетов) с возможностями хозяйствующих субъектов. Однако, в России данная теория не может быть полностью применена в силу действия различных факторов. Любое математическое описание действия налоговой политики вынуждено учитывать множество условий и не всегда позволяет точно описать сложившуюся ситуацию. Поэтому существует необходимость разработки метода оценки налоговой политики государства, базирующегося на совмещении качественной и количественной сторон процесса.
В современной экономической литературе существует множество разнообразных определений налоговой политики государства. Анализ их, а также изучение сущности категории позволили выделить пять специфических признаков понятия "налоговая политика государства" и сформулировать его дефиницию:
налоговая политика государства - это система мер органов государственной власти и местного самоуправления, носящая императивно-диспозитивный характер, являющаяся частью общей экономической стратегии государства, подразумевающая комплексное решение вопросов налогообложения в соответствии с исторически сложившимися интересами и целями конкретного государства.
Критический анализ имеющихся подходов к определению места налоговой политики позволил выделить следующие их недостатки:
- налоговую политику государства необоснованно, на наш взгляд, относят к части бюджетной политики (политика в области доходов), т.к. кроме налоговых существуют и неналоговые доходы, регулируемые
Бюджетным кодексом РФ, а не Налоговым. Кроме того, сами по себе
принимаемые бюджеты не обладают той стимулирующей функцией,
какой обладают налоги;
- налоговая политика государства напрасно воспринимается как часть
политики по финансовым аспектам деятельности хозяйствующих субъектов, т.к. влияет на все стороны деятельности хозяйствующих субъектов;
- налогообложение, как результат действия налоговой политики, бессмысленно противопоставляется налоговому механизму, т.к. является его составной частью;
- к факторам, определяющим налоговую политику, нецелесообразно относить только факторы внешней среды и налоговые теории.
При сравнении бюджетной и налоговой политики можно отметить следующее: они имеют разные цели и задачи, регулируются разным отраслевым законодательством, имеют различные субъекты и объекты, они взаимодействуют (бюджетная политика принимается с учётом налоговой, и наоборот), хотя, несомненно, налоговая политика государства определяет такую составляющую бюджетной политики, как политику в области налоговых доходов. Поэтому налоговая политика понимается нами как часть финансовой политики государства наравне с бюджетной политикой.
Место налоговой политики государства в формировании налоговой системы государства можно описать следующим образом: под воздействием различных факторов (сложившиеся налоговые традиции, факторы внешней среды, опыт налогообложения зарубежных стран, а также налоговые теории, обусловленные целями развития государства) определяется налоговая политика государства, которая затем через налоговый механизм формирует налоговую систему. Элементы налоговой политики, налогового механизма и налоговой системы вместе либо раздельно влияют на деятельность хозяйствующих субъектов.
При рассмотрении вопроса о субъектах и объектах государственной налоговой политики необходимо представлять себе отличия их от субъектов и объектов налогообложения. К субъектам государственной налоговой политики не могут относиться юридические и физические лица, а только специальные государственные и муниципальные органы власти. Объектами налоговой политики государства, на наш взгляд не могут выступать отдельные налоги и сборы, как и налоговая система (в силу невозможности существования в отрыве от экономики). Поэтому к объектам отнесена деятельность хозяйствующих субъектов.
Выделение достоинств и недостатков имеющихся подходов к определению понятия "налоговый механизм", а также изучение содержания этого понятия позволили сформулировать его дефиницию:
налоговый механизм государства - это совокупность форм, методов и способов организации и регулирования налоговых отношений, соответствующая исторически сложившимся целям и задачам налоговой политики государства и закреплённая в налоговом законодательстве.
В этом определении ключевую роль играет признак соответствия налоговому законодательству. По нашему мнению, именно он отличает входящие в налоговый механизм инструменты от действующих вне его (таких как, налоговые теории).
В развитии теории налоговых отношений высказываются различные точки зрения о влиянии налогов на экономику страны и соответствующем направлении налоговой политики государства. Однако, используя данный опыт, необходимо учитывать исторические условия функционирования каждой теории.
При определении элементного состава государственной налоговой политики принципиальным вопросом является включение в него субъектов и объектов. В отличие от налоговой системы, налоговая политика, на наш взгляд, не включает в себя субъектов налоговой политики, иначе речь шла бы о системе налоговой политики. Кроме того, нет отдельных органов государственной власти, занимающихся исключительно вопросами налоговой политики. Субъекты налоговой политики могут выполнять множество не связанных с налоговой политикой функций, а значит, не должны относиться к элементам налоговой политики государства. Объект налоговой политики также не относится к её элементам, т.к. не охватывается указанной выше дефиницией.
Налоговая система не может быть полностью включена в состав налоговой политики государства (т.к. включает субъектов налогообложения). Основным элементом налоговой системы является налоговый механизм, поэтому последний является связующим звеном, общим между налоговой политикой и налоговой системой страны.
Основным элементом налоговой политики государства является налоговый механизм (хотя его можно отнести к промежуточному элементу); остальные элементы можно сгруппировать как теории, принципы, алгоритмы и другие идеи, не получившие должного оформления в налоговом механизме.
При этом налоговый механизм состоит из налогового законодательства и системы налогов, а также таких элементов, как принципы формирования, цели и методы налоговой политики государства. Основные элементы оставшейся части налоговой политики составляют, на наш взгляд, налоговые теории, алгоритм принятия налоговых решений, а также лоббирование интересов. Наличие и действие указанных элементов налоговой политики государства зависит от конкретной ситуации. Сущность функционирования этих элементов определяется, в основном, необходимостью их формализации для непосредственного включения в налоговый механизм.
По нашему мнению, налоговое законодательство и система налогов - это понятия, которые не могут существовать отдельно. Законодательство является материальным носителем, субстратом системы налогов. При этом налоговое законодательство выражает юридическую, предметную сторону налоговых отношений, а система налогов - экономическую, функциональную (выполнение в общем виде функции по расчёту обязательных к уплате платежей).
В результате, соотношение ключевых понятий, относящихся к налоговой политике государства, отражено на рис. 1.1.
Рис. 1.1. Соотношение ключевых понятий налоговой политики государства
В реальности государство и хозяйствующие субъекты имеют противоположные интересы по поводу уплаты налоговых платежей. Для анализа налоговой политики могут использоваться несколько подходов. Самые распространённые из них:
- оценка общей налоговой нагрузки в различных модификациях
(доля налогов в ВВП, теория А. Лаффера, модели полных ставок).
Данный подход имеет ряд существенных недостатков,
ограничивающих его практическое использование;
- анализ налогообложения, состоящий из таких методов анализа,
как временной и структурный анализ, трендовый анализ, анализ
относительных коэффициентов, а также пространственный,
факторный, исторический и международный анализ. Однако, здесь
оценка налоговой политики производится только для целей
государства;
- анализ системы количественных и качественных показателей,
подразумевающий формирование, расчёт и анализ специальной
системы показателей. При этом процесс анализа связан с
обработкой большого объёма информации.
Все они, в конечном счёте, направлены на установление и управление границей налогообложения. На микроуровне эти манипуляции с границей налогообложения проявляются в оптимизации налогообложения хозяйствующего субъекта.
Формулирование дефиниции понятия "граница (предел) налогообложения" связано со многими трудностями. Очевидно, именно поэтому не существует его чёткого определения. Для начала выделим некоторые особенности понятия:
1. Показатель представляет максимальный для экономики уровень налогового бремени;
2. При превышении границы налогообложения предельная собираемость налогов существенно падает;
3. При превышении предела налогообложения экономическая система реагирует кризисом (так как пропадают стимулы к хозяйствованию).
Кроме того, как правило, значительные отрицательные последствия
наблюдаются также в социальной и политической сфере;
4. Показатель имеет смысл только при учёте всей экономики по стране, а не отдельной отрасли или территории;
5. Обычно превышение границы (предела) налогообложения связано с диспропорциями в государственных расходах.
В результате понятие "граница (предел) налогообложения" можно определить следующим образом: - это максимальный уровень налогового бремени, который могут нести юридические и физические лица в данном обществе и в данное время, характеризующийся значительными отрицательными последствиями в экономической, социальной и политической сфере при его превышении. |
обратная связь
