Для проведения эффективной финансовой политики государству необходимо иметь систему налогового администрирования, механизм которого надежно обеспечивал бы налоговые поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды .
Налоговое администрирование как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России.
Администрирование, как основная функция управления, в соответствии с классической теорией управления, включает (9):
- планирование - постановку целей, задач (заданий);
- организацию - создание формальной структуры подчиненности и соответствующего разделения работы между подразделениями;
- руководство - оперативное принятие решений в виде приказов и распоряжений, обеспечение согласованности взаимодействия всех подразделений;
- учет;
- контроль;
- анализ.
Администрирование подразделяется на корпоративное (частное) и общественное (государственное, муниципальное). Применительно к действующим структурам государственного администрирования все перечисленные выше функции управления сохраняют свою силу.
Налоговое реформирование в России, связанное с введением в действие I и II частей Налогового кодекса Российской Федерации (далее НК РФ), существенным образом изменило взаимоотношения налоговых органов, налогоплательщиков и других участников налоговых правоотношений.
Основными методами налогового администрирования являются налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Каждому из этих методов присущи свои формы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач.
Целью налогового администрирования, таким образом, является обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля.
Главная цель налогового планирования состоит в экономическом обосновании объемов безвозмездного изъятия в бюджетную систему части валового внутреннего продукта (ВВП) в разрезе основных (бюджетообразующих) налогов.
Налоговое планирование включает: работу по прогнозированию объемов налоговых поступлений с учетом инфляции и валютного курса и на этой основе расчет доходов, включаемых в проект бюджета на очередной финансовый год; определение долей (нормативов) распределения налоговых ставок по уровням бюджетной системы; разработка контрольных заданий по налогам и сборам, администрируемым ФНС России и ТНС России.
Целью налогового регулирования является обеспечение сбалансированности общественных (государственных, муниципальных), корпоративных и личных экономических интересов участников налоговых правоотношений. Прежде всего, налоговое регулирование преследует интересы государства в бюджетной сфере деятельности, максимальное обеспечение финансового покрытия общественных потребностей. Налоговое рёгулирование осуществляется в формах налоговых льгот и санкций.
Налоговый контроль является необходимым условием и важнейшим методом налогового администрирования. Главная его цель - препятствовать уходу от налогов, обеспечивать своевременное поступление налоговых доходов в полном объеме.
В Приложении 1 показана система налогового администрирования и взаимосвязь ее участников. Перед тем, как рассмотреть роль каждого из этих участников, необходимо обратить внимание на построение системы взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти, сформированную в результате проведённой в 2004 г. административной реформы. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 15.03.2005 № 295) утверждена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, в которую вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
На основании и во исполнение Конституции РФ (1), федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ
осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.
В установленной сфере деятельности федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении федеральной службы. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:
— утверждает ежегодный план и показатели деятельности находящейся в его ведении федеральной службы, а также отчет об их исполнении;
— вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы проект положения о федеральной службе, предложения о предельной штатной численности федеральной службы и фонде оплаты труда их работников;
— вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральной службы, находящейся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;
— во исполнение поручений Президента РФ, Председатель Правительства РФ дает поручения федеральной службе и контролирует их исполнение;
— имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;
— назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы заместителей руководителей федеральной службы и руководителей территориальных органов федеральной службы.
Федеральная служба:
— является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы;
— в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы;
— не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Порядок взаимоотношений федерального министерства и находящейся в его ведении федеральной службы, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.
Для целей Указа под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами; правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Под функциями по контролю понимаются: осуществление действий по контролю за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, установленных Конституцией РФ федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Что касается налогового и таможенного администрирования, то функции министерств и федеральных служб распределены следующим образом.
В соответствии с п. 1 Положения о Минфине России, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329, Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной и налоговой деятельности, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств. Согласно п. 5.3 Положения Минфин России осуществляет составление проекта федерального бюджета.
В целях составления проекта бюджета на очередной финансовый год должны быть подготовлены основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год и произведена оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот. При этом составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета (ст. 173, п. 1 ст. 180, 182 БК РФ).
Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах (п. 2 ст. 192 БК РФ).
Законы о внесении изменений в налоговое законодательство РФ вносятся субъектами права законодательной инициативы на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом до принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (ст. 189 БК РФ).
На Минфин России (в части налоговой и таможенной деятельности) возложена координация и контроль деятельности находящихся в его ведении ФНС России, а также контроль за исполнением ФТС России нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Минфин России дает письменные разъяснения по вопросам применения: законодательства РФ о налогах и сборах.
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ Минфин России принимает следующие нормативные правовые акты:
— формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций;
— форма таможенного приходного ордера, на основании которого производится уплата таможенных пошлин, налогов физическими лицами при перемещении товаров для личных, семейных, домашних и иных, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, нужд при декларировании товаров;
— акты, определяющие случаи, когда уплата таможенных платежей может обеспечиваться договором страхования;
— акты, устанавливающие максимальные суммы одной банковской гарантии и максимальные суммы всех одновременно действующих банковских гарантий, выданных одним банком или одной организацией, для принятия банковских гарантий таможенными органами в целях обеспечения уплаты таможенных платежей;
— порядок и условия включения страховых организаций в реестр страховых организаций, договоры страхования которых могут приниматься в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей;
— форма требования об уплате таможенных платежей;
— форма решения о взыскании в бесспорном порядке таможенных платежей за счет денежных средств, находящихся на счетах плательщика в банках;
— порядок контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств совместно с Минэкономразвития России.
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) преобразовано в Федеральную налоговую службу (ФНС России)(7) с передачей его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству РФ о налогах и сборах Минфину России.
Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России) преобразован в Федеральную таможенную службу (ФТС России)(8) с передачей его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Минэкономразвития России.
В части таможенной деятельности на Минэкономразвития России возложены функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере таможенного дела, а также осуществление координации и контроля деятельности находящейся в его ведении Федеральной таможенной службы.
Федеральному казначейству придан статус федеральной службы и переданы правоприменительные функции Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета.
Налоговые органы играют ключевую роль в налоговом администрировании. В соответствии со ст. 6 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации" и ст. 30 НК РФ налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов (Федеральная налоговая служба), и его территориальные органы (ст. 30 НК РФ).
Таможенные органы осуществляют контрольные полномочия в отношении организаций и физических лиц, у которых возникают обязанности по уплате таможенной пошлины, а также НДС и акцизов при импорте товаров в Российской Федерации. Так, в структуре таможенных платежей доля таможенных пошлин составила 66,6% (в основном благодаря экспорту нефти и газа), а доля платежей по НДС и акцизам – 33,3%.
Федеральная таможенная служба (8) представляет собой единую централизованную систему таможенных органов – таможенных управлений, включающих таможни, состоящие из одного или нескольких постов. Предельная численность работников центрального аппарата ФТС России – 1882 единицы, работников региональных таможенных управлений, таможенных постов – 60 652 единицы.
Таможенные органы осуществляют различные полномочия и в первую очередь взимание таможенных пошлин, налогов и сборов, контролируют правильность исчисления и своевременность их уплаты.
Таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу РФ в соответствии с таможенным законодательством РФ, НК РФ, иными федеральными законами о налогах, а также иными федеральными законами (ст. 34 НК РФ).
В соответствии с Положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным постановлением Правительства от 21 августа 2004 г. № 429, Федеральная таможенная служба осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности (8):
1) осуществляет взимание таможенных пошлин, налогов (в части администрирования НДС и акцизов, уплачиваемых при ввозе товаров и транспортных средств на таможенную территорию России), антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, таможенных сборов, контролирует правильность исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принимает меры по их принудительному взысканию;
2) обеспечивает соблюдение установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международными договорами РФ запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ;
3) осуществляет обеспечение единообразного применения таможенными органами таможенного законодательства РФ;
4) осуществляет таможенное оформление и таможенный контроль;
5) принимает решения о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности и обеспечивает опубликование таких решений;
6) обеспечивает в пределах своей компетенции защиту прав интеллектуальной собственности;
7) принимает в установленном порядке предварительные решения о классификации товара в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности, о происхождении товара из конкретной страны (стране происхождения товара).
Органы внутренних дел по запросу налоговых органов участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. При выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения (ст. 36 НК РФ).
Органы государственных внебюджетных фондов пользуются правами и несут обязанности налоговых и финансовых органов в случаях, предусмотренных НК РФ.
Так, органы государственных внебюджетных фондов пользуются правами и несут обязанности финансовых органов, предусмотренные гл. 9 НК РФ в отношении изменения срока уплаты налога в государственные внебюджетные фонды (п. 7 ст. 61 НК РФ).
При зачете или возврате излишне уплаченных сумм налога, поступающих в государственные внебюджетные фонды, органы государственных внебюджетных фондов пользуются правами и исполняют обязанности, предусмотренные гл. 12 НК РФ для налоговых органов (п. 13 ст. 78 НК РФ).
Органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (п. 1 ст. 4 НК РФ).
Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, уполномоченные в области финансов (финансовые органы):
–– дают письменные разъяснения по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах;
— согласовывают принятие налоговыми органами решений об изменении сроков уплаты по региональным и местным налогам (пп. 2 п. 1 ст. 63 НК РФ).
Государственные органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления могут осуществлять в установленном порядке помимо налоговых и таможенных органов прием и взимание налогов и (или) сборов, а также контроль за их уплатой налогоплательщиками и плательщиками сборов (т. е. выполняют функции сборщиков налогов и сборов) (п. 5 ст. 9 НК РФ).
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации сложилась достаточно стройная система органов государственной власти, осуществляющих конкретные функции налогового администрирования.
|
обратная связь
